Legislar para Combatir al Covid-19

Por Libia Rivas

Presidenta del Instituto Ecuatoriano de Estudios Legislativos.

El 16 de abril de este año, el Presidente de la República, en ejercicio de su iniciativa legislativa, remitió para su tratamiento a la Asamblea, dos proyectos de ley calificados de urgentes en materia económica.  El proyecto de Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la crisis sanitaria provocada por el COVID19 y el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento de las Finanzas Públicas.  

El primero, tramitándose en la Comisión de Desarrollo Económico, Productivo y la Microempresa y el segundo, en la Comisión de Régimen Económico.   Ambas comisiones, tienen diez días plazo para emitir los informes de primer debate y una vez presentados, ser incorporados como puntos del orden del día de una sesión del Pleno de la Asamblea Nacional, para que se realice el primer debate. 

Transcurridos cuatro días desde el cierre de la sesión del Pleno, las comisiones deben emitir el informe para segundo debate, recogiendo las observaciones presentadas en el primer debate, para que sea analizado por los asambleístas y sometido a votación, para su aprobación o archivo.  Tal es el sentido de la competencia que reza el artículo 140  de la Constitución, respecto de los proyectos de ley calificados de urgente en materia económica: “La Asamblea deberá aprobarlos, modificarlos o negarlos”.  

Tal como señala la norma invocada, la Asamblea Nacional tiene un plazo de treinta días desde su presentación, para aprobarlos, modificarlos o negarlos.  Y aunque en ejercicio de sus competencias legislativas constitucionales, cualquiera de estos escenarios podría ocurrir: aprobar los proyectos sin cambios, aprobarlos con modificaciones o negarlos y archivarlos; la crítica situación económica que atraviesa el país, no es el escenario propicio para el archivo; sino más bien, para articular ideas y propuestas de los diversos sectores de la sociedad que permitan generar los consensos necesarios para aprobar una ley, con por lo menos setenta votos afirmativos de los asambleístas.

La Asamblea Nacional tiene treinta días plazo para aprobar esta ley, tiempo corto, comparado con los plazos de las leyes ordinarias, que solo para la emisión del informe de primer debate son de cuarenta y cinco días, más una prórroga adicional de veinte días; mientras que, para la emisión del informe de segundo debate, inclusive se puede llegar a superar los sesenta y días, considerando la posibilidad de prórrogas indefinidas.

Pese a lo limitado del tiempo, la propia Ley Orgánica de la Función Legislativa ha previsto un plazo de los cinco primeros días, de los diez de plazo que tienen las comisiones especializadas para tramitar el informe de primer debate, para que la ciudadanía pueda participar y presentar sus observaciones.

Que la Asamblea Nacional haya encontrado de la mano de la tecnología, el mecanismo propicio para continuar con sus funciones, resulta un escenario afortunado para el tratamiento de una ley calificada de urgente en materia económica y pionero respecto de otros parlamentos alrededor del mundo, que optaron por suspender sus actividades.   De no ser por esto, las probabilidades de que los proyectos de ley calificados de urgentes en materia económica, entren en vigencia por el ministerio de la ley, habrían sido altas; ante la imposibilidad de los asambleístas de reunirse en las comisiones, de recibir a la ciudadanía y no se diga de debatir y votar en el Pleno.

De igual manera, la participación ciudadana encontró un nuevo canal, a través de las videoconferencias que se pueden realizar en las comisiones especializadas permanentes. 

Para enfrentar la crisis ocasionada por el CODVID-19, el Observatorio de la Organización Internacional del Trabajo, plantea cuatro pilares a nivel político que deben ser considerados por los países en sus legislaciones: Pilar 1: Estimular la economía y el empleo; Pilar 2: Apoyar a las empresas, el empleo y los ingresos; Pilar 3: Proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; y,  Pilar 4: Buscar soluciones mediante el diálogo social.

“La crítica situación económica que atraviesa el país, no es el escenario propicio para el archivo de los proyectos de ley”

De igual forma, recoge algunas medidas aplicadas para hacer frente al COVID19 alrededor del mundo.  Italia y Japón han destinado recursos financieros para promover el trabajo a distancia.  En el Reino Unido, personas a las que se le ha diagnosticado con la enfermedad, o que están en situación de autoaislamiento, recibirán subsidios desde el primer día. 

El Ministerio de Justicia de Japón, ha puesto en marcha un sitio web para facilitar información específica sobre acoso e intimidación a personas con COVID-19.  En Alemania, en determinadas zonas, el gobierno facilita recursos a las personas que ofrecen cuidados infantiles personalizados. Los bancos centrales de Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos, han reducido sus tasas de interés.

En China, el gobierno abrió una línea de crédito subvencionado, destinado a fabricantes de máscaras y artículos sanitarios. En Corea del Sur, los sectores más afectados por la crisis, incluido el turístico, recibirán subsidios y otras ayudas durante amplios períodos de tiempo. En Francia, se permitió a las empresas aplazar el pago de las facturas de contribuciones o impuestos que se vencían en marzo, sin justificación o formalidad alguna.

En el caso del Ecuador, el artículo 13 del proyecto de Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la crisis sanitaria, crea una cuenta especial con un fin exclusivo de asistencia humanitaria e impulso a la economía, para enfrentar los problemas económicos y sociales que la emergencia del COVID produzca, sostener el empleo y fomentar otras actividades productivas.  El destino de estos fondos, de acuerdo con el artículo 15 del citado proyecto, prevé que podrán financiar, planes, programas, proyectos y actividades tales como: transferencias monetarias y apoyo directo a los ciudadanos de escasos recursos y grupos vulnerables, reactivación económica y productiva, compensación para mitigar la pérdida de ingresos laborales, apoyo a emprendedores y exportadores, para disminuir la vulnerabilidad ante nuevas situaciones de emergencia sanitaria, reactivación productiva  en los sectores que se hayan visto afectados por la emergencia sanitaria.

De igual forma, el artículo 16 establece que se podrán entregar ayudas públicas estatales a aquellas empresas de los sectores más afectados por la emergencia sanitaria, siempre que estas empresas no despidan a sus empleadores y trabajadores.

Estos artículos generan una oportunidad para que instituciones privadas, pueblos, comunidades y organizaciones de la sociedad civil, presenten planes, proyectos, programas y actividades orientadas a los fines que persigue la cuenta especial, como señala el artículo 13.  Sin embargo, recién se conocerá en el reglamento a la ley como dispone el artículo 17, la estructura y condiciones para la implementación, administración y control de la cuenta especial. Adicionalmente, el proyecto de ley, deja en manos del Presidente de la República, las políticas de prioridad, uso y destino de los recursos. 

El proyecto de ley establece adicionalmente, medidas para apoyar la sostenibilidad del empleo en el Capítulo IV, a través de acuerdos de preservación de fuentes de trabajo o del contrato especial emergente para nuevas inversiones o líneas de negocio, ampliaciones o extensiones, modificación del giro del negocio, incremento en la oferta de bienes y servicios, o para la sostenibilidad de la producción y fuentes de ingresos en casos de situaciones emergentes, entre otros.  

Si bien el destino de los fondos, resultaría el mínimo indispensable para superar la crisis, los mecanismos que se han previsto en el proyecto de ley, como fuente de ingresos de la cuenta especial, han sido objeto de cuestionamientos a la luz de los derechos garantizados por la Constitución, y de los principios que en ella se recogen, en el ámbito tributario y laboral.

Principios como los contenidos en el artículo 300 de la Constitución, de generalidad, progresividad, irretroactividad, equidad, suficiencia recaudatoria, entre otros; deben ser contrastados frente a las denominadas “aportaciones temporales únicas” que deberán realizar las personas naturales en relación de dependencia y sin ella y las sociedades bajo ciertos supuestos. 

Así como el principio de legalidad, contenido en el artículo 301 de la Norma Suprema, que establece que solo mediante ley se pueden establecer, modificar, exonerar o extinguir tributos y que lo desarrolla el artículo 4 del Código Tributario: “las leyes tributarias determinarán el objeto imponible, los sujetos activo y pasivo, la cuantía del tributo o la forma de establecerla, las exenciones y deducciones….”; frente al artículo 3 del proyecto de ley, que deja los parámetros del “ingreso neto mensual”, así como las exoneraciones o rebajas al reglamento.

Otro aspecto a considerar, es que en el proyecto de ley, no se precisa el porcentaje de los créditos, donaciones o contribuciones realizadas al Gobierno Nacional por parte de organismos multilaterales de crédito para enfrentar la crisis del COVID, que se acreditarán a la cuenta especial, de acuerdo con el artículo 14 del proyecto de ley.

En el ámbito laboral, el artículo 326 de la Constitución que manda: “los derechos de los trabajadores son irrenunciables e intangibles”, debe ser contrastado frente al articulado que regula esta materia en el proyecto, como los artículos 23 y 24 del proyecto de ley, que proponen la reducción emergente de la jornada de trabajo y el goce de las vacaciones por devengadas y anticipadas, respectivamente; entre otros.

Habrá que considerar también, como proteger en esta ley, a los trabajadores del sector informal, que son los más vulnerables frente al COVID, al estar más expuestos a contraer el virus por la naturaleza de sus actividades. 

Es preciso agregar, que el objetivo humanitario del proyecto de ley, debe ser fortalecido por la Asamblea Nacional e incluir, entre otros, medidas para evitar toda forma de acoso o discriminación contra personas afectadas de covid o sus familiares, en especial respecto de los grupos más vulnerables, como sucede en otros países.

Las circunstancias con las que nosotros enfrentamos esta crisis, con acceso a internet, telefonía, computadoras, videoconferencias, redes sociales, educación virtual, distan enormemente, de las circunstancias con las que se enfrentaban crisis sanitarias como la Gran Peste de Londres, entre 1665 y 1666.  En aquel entonces, Isaac Newton encontró un terreno fértil en su aislamiento de casi dos años, mientras la Universidad de Cambridge donde realizaba sus estudios, se encontraba cerrada, para dedicarse a la investigación y que devino en el descubrimiento de la “teoría de la gravedad”.

El panorama que enfrentamos como ecuatorianos frente a esta crisis sanitaria, si bien es poco alentador, debe invitarnos a generar las condiciones propicias para generar nuevas oportunidades de negocios, emprendimientos, industrias, generar oportunidades de empleos.

Calificada como la peor crisis mundial, después de la segunda guerra mundial, con un efecto previsible por la OIT de por lo menos 25 millones de desempleados a nivel mundial, definitivamente nos afectará a todos y por tanto, nos corresponde a todos, aunar esfuerzos para superarla.

 

 

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